Il Bilancio 2025 della Difesa italiana – Analisi Difesa

Probabilmente mai in passato era accaduto che una Legge di Bilancio (LdB), almeno per quanto riguarda i provvedimenti destinati al comparto Difesa, per essere analizzata in maniera compiuta dovesse essere considerata per l’intero orizzonte temporale entro il quale si sviluppa, cioè 3 anni.

Di solito infatti, tali provvedimenti erano di corto respiro, con una efficacia/valenza limitata al solo primo anno di riferimento e con quelli successivi invece poco rilevanti.

Ebbene, questo è invece quanto accaduto con la Legge di Bilancio 2025-2027 approvata dal Parlamento il 28 dicembre scorso, dato che molte misure riguardanti il capitolo della Difesa hanno proprio la caratteristica di dispiegarsi nell’arco dei 3 anni di riferimento; anzi, come vedremo, una loro parte anche sostanziosa è destinata a svilupparsi su periodi anche più lunghi.

Premesso che sui numeri stessi ci sarà modo di tornare più avanti, un dato emerge già con chiarezza: a oggi, anche questo Governo non è stato capace di intraprendere un chiaro nonché credibile percorso di crescita delle spese per la Difesa.

Dal 2014 (quando fu ufficialmente fissato il parametro del 2%) nessuno dei vari esecutivi che si sono succeduti ha affrontato seriamente la questione; limitandosi a sottoscrivere le conclusioni di ogni singolo summit NATO nel quale si ribadiva l’impegno di incrementare le spese per la Difesa ma evitando poi di predisporre un piano di aumento nel corso del tempo.

Così è stato fino a oggi e nulla lascia ancora intravedere che qualcosa cambierà domani, quando cioè gli obiettivi di spesa dell’Alleanza Atlantica saranno diversi, ovvero ben più alti.

E questo nonostante da più parti suonino “campanelli di allarme” difficili da ignorare, come quelli provenienti dalla nuova Amministrazione Trump che ha già messo in guardia l’Europa rispetto alla necessità di una maggiore assunzione di responsabilità, con tutto ciò che ne consegue in termini di maggiore impegno. E nonostante un quadro internazionale sempre più cupo.

I provvedimenti legati alla Difesa della Legge di Bilancio

La LdB dispone la proroga fino al dicembre 2027 dell’impiego di un contingente di 6.000 unità di personale delle Forze Armate nell’operazione “Strade sicure”. Sempre fino al 2027 è anche prorogato l’impiego di un ulteriore contingente di 800 unità per il controllo e la sicurezza delle principali infrastrutture ferroviarie (operazione “Stazioni sicure”).

Per la prima la spesa prevista è di 198,4 milioni di euro per ciascuno dei 3 anni coinvolti, mentre per la seconda la spesa è pari a 40,5 milioni annui: il tutto per un totale di 238,9 milioni annui.

Per la prima volta si prolunga di fatto per tutti i 3 anni di competenza della Legge di Bilancio questo impegno delle Forze Armate, rendendo più difficili eventuali revisioni nell’immediato futuro. Oltre  alle parole dello stesso Ministro della Difesa, che aveva già auspicato a suo tempo la conclusione di questo stesso impegno (addirittura prima che si provvedesse ad aumentarlo tra la fine del 2022 e l’inizio dell’anno successivo), si ricorda anche che in una audizione Parlamentare del luglio scorso, era stato il Capo di Stato Maggiore dell’Esercito a denunciare i guasti provocati da questo tipo di operazioni “anomale” sul territorio nazionale.

Non caso, in quell’occasione il Generale Masiello aveva annunciato l’avvio di un esame volto a stabilire: «la sostenibilità dell’attuale impegno nell’operazione, affinché non rischi di compromettere l’operatività dello strumento militare nel suo complesso in relazione ai crescenti compiti connessi con le ulteriori missioni della Difesa, anche assunti in ambito Alleanza».

Un passaggio che aveva fatto pensare come il momento di un ridimensionamento di questa operazione fosse ormai prossimo.

Sempre con riferimento al contenuto della LdB, si segnala poi il rifinanziamento del “NATO Innovation Fund” (primo fondo di “venture capital” mai istituito da un’organizzazione internazionale, avente lo scopo di sostenere start-up innovative che sviluppino soluzioni tecnologiche all’avanguardia): a disposizione ci sono 7,7 milioni di euro per ciascun anno fino al 2027.

Più complicata la via del rifinanziamento del fondo (iscritto nello Stato di Previsione del Ministero dell’Economia e delle Finanze, MEF) destinato a coprire i costi delle missioni militari internazionali.

Nel Disegno di Legge compare infatti un primo finanziamento di 1.270 milioni che porta la cifra disponibile per il 2025 a 1.345 milioni. Ma nel corso dell’esame in Parlamento è stato aggiunto un ulteriore intervento economico di 120 milioni, per un totale finale di 1.465 milioni. Qui c’è da segnalare la flessione rispetto ai 1.570 milioni disponibili nel 2024: ovvero 105 milioni in meno. Una diminuzione non proprio modesta, il cui impatto sul quadro delle missioni militari oggi operative dovrà essere adeguatamente valutato. Nel frattempo, si ricorda che la LdB stessa stabilizza a 1.570 milioni lo stanziamento dal 2026 in poi.

Per rimanere in tema di rifinanziamenti, di assoluto rilievo quelli operati a favore dell’Investimento su 2 diversi canali.

Per quanto riguarda gli stanziamenti diretti al Ministero della Difesa, si sta parlando di 1,5 miliardi l’anno per i prossimi 15 anni per un totale di 22,5 miliardi. Sempre nello stesso periodo 2025-2039, si assiste a un ulteriore intervento a favore del Ministero per le Imprese e per il Made in Italy (MIMIT) per lo sviluppo dei programmi tecnologici sempre in ambito Difesa, con stanziamenti variabili di anno in anno ma che alla fine porteranno in dote altri 12,6 miliardi in 15 anni.

Il tutto, per un totale complessivo di circa 35 miliardi. Come ci sarà modo di dettagliare in seguito, anche al netto di una serie tagli/definanziamenti legati a interventi di “spending review” che hanno riguardato entrambi i Ministeri, le disponibilità finanziarie per questo capitolo di spesa hanno dunque ormai assunto dimensioni davvero importanti.

Infine, sempre in fase di esame parlamentare, si segnala che è stato anche approvato un emendamento che destina al MIMIT ulteriori fondi per il programma “Contributi ventennali settore marittimo – Difesa nazionale” pari a 299 milioni tra il 2025 e il 2032.

Il Bilancio del Ministero della Difesa e la Funzione Difesa

Per ciò che riguarda il Bilancio del Ministero della Difesa nel suo complesso, la dotazione finanziaria per il 2025 è pari a 31.298,4 milioni di euro, con un aumento di 2.114,2 milioni rispetto ai 29.184,2 dello scorso anno.

Ma a differenza degli anni scorsi, non tutte le voci che lo compongono risultano in crescita.

Se infatti della Funzione Difesa ci occuperemo a breve più in dettaglio, l’altra componente di maggior peso è, come noto, rappresentata dalla “Funzione sicurezza del territorio”, cioè l’Arma dei Carabinieri.

Per il 2025 la crescita delle risorse assegnate all’Arma stessa risulta relativamente modesta: sono infatti 7.864,5 i milioni stanziati (contro i 7.751 del 2024) e di questi, 494,2 sono quelli destinati ai “Carabinieri per la tutela forestale, ambientale e agro-alimentare”.

L’aumento rispetto al 2024 è così pari a 113,5 milioni, determinato a sua volta dall’aumento degli stanziamenti sul capitolo di spesa del Personale che sale a 6.938,7 milioni (contro i 6.823,3 milioni del 2024), dal nuovo aumento di risorse sull’Esercizio che raggiunge così i 621,4 milioni (a fronte dei 608,8 dello scorso anno) ai quali si contrappone invece il taglio sull’Investimento che scende a 304,5 milioni (nel 2024 erano 319,6 quelli stanziati).

Significativo invece il calo della voce “Funzioni Esterne”; dai 165,1 milioni di euro del 2024 ai 144,4 del 2025 (20,1 milioni). Nel dettaglio, si registra la notevole diminuzione per il “Trasporto Aereo di Stato” (ora a 18,1 milioni, praticamente dimezzato rispetto al 2024) e quelli più contenuti per “Assistenza al volo per traffico aereo civile” (10,5 milioni; nel 2024 erano stati stanziati 14,1 milioni) e “Meteorologia” (54,3 milioni; contro i 56,1 nel 2024). Rimangono stabili il “Rifornimento idrico isole minori (24,5 milioni) e “Contributi a Enti e Associazioni culturali” (5,6 milioni). In crescita invece la voce “Servitù militari” (con 31,5 milioni; erano 28,4 nel 2024).

Nuovo segno “più” poi anche per la voce “Pensioni provvisorie del Personale in Ausiliaria” che sale fino a 444,5 milioni di euro nel 2025, quando nel 2024 si era fermata a 419,5 (+25 milioni).

Peraltro, si ricorda sempre che questa somma non è interamente destinata alla cosiddetta “Ausiliaria”: al capitolo “Trattamento provvisorio di pensione del Personale militare” sono infatti destinati 366,3 milioni, da scomporre ulteriormente per quanto di competenza delle Forze Armate (322,7 milioni) e per i Carabinieri (43,7 milioni).

Qui è da sottolineare che le cifre per i prossimi anni prevedono un ulteriore e sostanzioso aumento della voce considerata, fino a 502,3 milioni nel 2027.

Le restanti risorse iscritte sempre in questa stessa voce e pari a 78 milioni circa sono invece ricomprese nel capitolo “Speciale Elargizione” e risultano invariate rispetto al 2024.

Per quanto riguarda poi la Funzione Difesa, il suo aumento per il settimo anno consecutivo (con la striscia positiva si è fatta ancora più consistente in quest’ultimo lustro) rappresenta un evento praticamente “storico”.

La Funzione Difesa medesima che passa dai 20.848,6 milioni del 2024 ai 22.845 milioni del 2025: un incremento di altri 1.996,4 milioni che, in termini percentuali, equivale a un +9,6%.

In pratica, tra il picco negativo del 2017 e il 2025, essa ha visto crescere le risorse disponibili di ben 9.633,2 milioni.

Per quanto riguarda poi il dato cruciale del rapporto percentuale tra le spese per la Difesa e il PIL, e cioè l’1,57% preannunciato dal Ministro per il 2025, esso potrà trovare sua puntuale conferma dalla inclusione delle altre voci che vanno a comporre il cosiddetto “Bilancio integrato della Difesa in chiave NATO”.

Voci rappresentate (oltre che da quella “misteriosa” sulle Pensioni) dai fondi del MIMIT, da quelli del MEF e dal contributo dei Carabinieri per la Difesa. Da quanto noto, sommando Funzione Difesa, fondi MIMIT e fondi MEF si raggiunge un Bilancio Difesa Integrato di 27.145 milioni di euro, cioè circa 3 miliardi in più rispetto al 2024.

A legislazione vigente infatti, già nel 2026 è previsto un leggero calo delle risorse assegnate alla Funzione Difesa (22.668,4 milioni) mentre un nuovo balzo in avanti è invece previsto per l’anno successivo (23.226,6 milioni) soprattutto per effetto della impennata dei fondi per l’Investimento che nel 2027 sfioreranno i 10 miliardi.

Ne risulta che, anche con l’aggiunta delle appena menzionate voci aggiuntive, evidentemente la crescita risulta essere ancora modesta e anche incostante.

Come confermato dai valori forniti dal Ministro della Difesa in una recente audizione Parlamentare, dopo l’1,57% di quest’anno infatti, nel 2026 il rapporto rimarrà infatti sostanzialmente fermo all’1,58%, per poi salire leggermente all’1,61% nel 2027.

Il summit NATO di giugno nei Paesi Bassi dovrebbe sancire il varo ufficiale di un nuovo obiettivo di spesa, con ogni probabilità fissato al 3% almeno, cioè quasi il doppio delle attuali spese militari italiane.

La Presidente della Commissione Europea Ursula von der Leyen, ha accettato la proposta dell’attivazione della cosiddetta “clausola di salvaguardia generale” (prevista dal Patto di Stabilità e Crescita UE) e caldeggiata da Roma.

L’attivazione di tale clausola potrebbe dunque portare a un cambiamento dello scenario, sotto forma di una maggiore libertà di spesa per effetto della esclusione (in maniera controllata e condizionata) delle spese per investimenti nella Difesa dai criteri utilizzati dal Patto stesso. Il condizionale tuttavia rimane obbligatorio perché la strada appare ancora lunga e non priva di ostacoli.

Personale

Il Bilancio della Difesa per il 2025 vede una nuova crescita delle spese per il Personale, da 11.123,5 milioni del 2024 agli 11.345,6 di quest’anno con un +222,1 milioni pari a +2%, nonostante la lenta riduzione degli organici fra il Personale Militare in vista del raggiungimento del modello a 160.000 militari previsto dal Decreto Legislativo (Dlgs) n. 185 del 23 novembre 2023, nonché a fronte del (di nuovo, molto lento) processo di riequilibrio fra i diversi ruoli del Personale.

Mentre sul fronte di quello Civile il movimento è all’insegna dell’aumento degli organici; che però rimangono su livelli ben inferiori a quelli previsti (20.000 unità di Personale) dalla Legge 244/2012.

Insomma, il dato di fondo è che questo capitolo di spesa continua ad assorbire una parte ingente dei fondi della Difesa; dall’istituzione del nuovo modello su base volontari e professionale nell’ormai lontano del 2000, a fronte di una costante e importante diminuzione degli organici (sia del Personale Militare, sia di quello Civile), ciò a cui assistiamo è invece un aumento dei fondi a esso destinati.

Una situazione che rappresenta un ostacolo non solo per una ottimale ripartizione dei fondi per lo Strumento Militare ma  in funzione delle sempre più pressanti richieste di nuovi aumenti della consistenza organica delle Forze Armate e sulla istituzione di una Riserva Operativa.

Richieste fondate ma non potranno comunque essere soddisfatte se non in presenza dei tanti auspicati e robusti aumenti di stanziamenti. Ai fini poi di una maggiore completezza di informazione, tale capitolo di spesa deve essere a sua volta scisso in 2 sottocapitoli; legati rispettivamente al Personale Militare e a quello Civile.

Per quanto riguarda gli stanziamenti per il primo si passa dai 9.936,8 milioni del 2024 ai 10.155,1 di quest’anno con un aumento dunque di 178,3 milioni e sfondando per la prima volta quota 10 miliardi.

Sull’altro fronte, quello cioè del Personale Civile, la variazione tra il 2024 e il 2025 registra il passaggio dai 1.186,6 milioni dello scorso anno ai 1.190,5 milioni di quest’anno (+3,9 milioni); riflesso del ritorno alla crescita degli organici.

Intanto, in attesa di conoscere anche gli altri elementi che concorrono a delineare il quadro complessivo delle risorse destinate al comparto Difesa, si può già comunque formulare una prima ma affidabile valutazione sulla ripartizione delle risorse stesse tra i 3 capitoli di spesa per la Funzione Difesa, sempre più vistosamente  “polarizzato” intorno a Personale e Investimento (che da soli assorbono quasi il 90% delle risorse disponibili) e sempre meno attento alle esigenze dell’Esercizio che continua a languire intorno a percentuali di poco superiori al 10% sul totale.

Esercizio

Dopo la parentesi negativa del 2024, l’Esercizio torna a crescere in questo 2025 ma in termini irrisori e con poche speranze di un concreto cambiamento in futuro. La LdB 2025-2027 ci restituisce infatti una situazione nella quale i fondi per questo capitolo di spesa scenderanno di nuovo sotto i 2 miliardi sia nel prossimo anno che in quello successivo. Somme che, come noto, potranno cambiare anche se è difficile immaginare particolari rivoluzioni per gli anni a venire.

I numeri ci raccontano di un passaggio dai 2.221,7 milioni nel 2024 ai 2.302,3 milioni del 2025 con 80,6 milioni in più che equivalgono a un modesto +3,6%.

Scendendo poi ancora più nel dettaglio dei numeri, come noto quanto fa riferimento a questo capitolo di spesa può essere a sua volta suddiviso in 2 grandi macro-categorie: ”Operatività” e “Funzionamento”.

Nella “Operatività” ritroviamo così le voci “Formazione e Addestramento” più “Manutenzione e Supporto”, da tempo in profonda sofferenza e da cui si ricavano indicazioni contraddittorie.

Per il 2025 infatti si registra un ulteriore movimento al rialzo su “Formazione e Addestramento” che passa dai 231,9 milioni del 2024 ai 281,5 di quest’anno mentre “Manutenzione e Supporto” vede una nuova preoccupante diminuzione di fondi, passando dai 489,5 milioni sempre del 2024 ai 467,8 milioni per quest’anno. Giudizio in “chiaroscuro” anche quello legato alle variazioni intervenute sulla macro-categoria “Funzionamento”.

Il settore delle “Infrastrutture” segna una nuova leggera crescita, con il dato per il 2025 che sale fino a 342,6 milioni (dai 330,5 del 2024), cosi come il “Funzionamento Enti, Comandi, Unità” che sale ancora fino a 608,4 milioni (da 594,6 nel 2024) e, infine, il capitolo “Esigenze Interforze” che raggiunge i 570 milioni (dai 539,8 dello scorso anno).

Le “Provvidenze” vedono invece un leggero calo a 32 milioni (da 35,3 milioni sempre per lo scorso anno). Se da una parte è vero che rispetto al picco negativo di 1.149,7 milioni raggiunto nel 2015 il progresso per questo stesso capitolo di spesa c’è stato e anche sostanzioso, dall’altra va ancora una volta evidenziato che gli stanziamenti a esso assegnati rimangono ancora largamente insufficienti.

Se si vogliono davvero assicurare alle Forze Armate tutti gli strumenti di cui hanno bisogno per conseguire la massima operatività possibile, dotarle di scorte adeguate (tema emerso con chiarezza dagli attuali conflitti in corso), garantire un addestramento continuo e avanzato e si vogliono valorizzare al meglio gli sforzi che si stanno facendo sul fronte dell’Investimento, l’unica opzione possibile è una rapida e significativa ulteriore iniezione di fondi per l’Esercizio.

Investimento

Anche il bilancio della Difesa 2025, così come quelli dei 5 anni precedenti, è contrassegnato dall’ulteriore e vistoso aumento delle risorse destinate al capitolo dell’Investimento. Nel 2025 raggiungerà i 9.197,1 milioni contro i 7.503,5 dell’anno scorso. Come già ampiamente anticipato dunque, la crescita complessiva è notevole, altri 1.693,6 milioni in più pari a un +23% circa.

Ai fini di una maggiore precisione, si ricorda poi che questo capitolo di spesa deve essere suddiviso a sua volta in “Ammodernamento e Rinnovamento” da una parte e “Ricerca e Sviluppo” dall’altra. Ebbene, la prima nel 2025 riceve 9.111,1 milioni (nel 2024 erano 7.426,3), mentre la seconda vede l’assegnazione di risorse pari a 86 milioni (77,2 nel 2024).

Ovviamente, spetterà poi al Documento Programmatico Pluriennale (DPP) indicare la ripartizione di queste somme tra i vari programmi di Ammodernamento e Rinnovamento (nonché di Ricerca e Sviluppo) delle Forze Armate.

Ancora l’Investimento, il contributo del MIMIT

Come noto e peraltro precedentemente già evidenziato, sempre per l’Investimento sono disponibili risorse aggiuntive messe a disposizione dal MIMIT, raggruppati in 4 capitoli presenti nello Stato di Previsione del Ministero in questione.

Nello specifico, il 7419 (“Contributi per il finanziamento di interventi nel settore marittimo a tutela degli interessi di difesa nazionale”), con una dotazione per il 2025 di 696,4 milioni. Il 7420 (“Interventi per l’attuazione di programmi ad alta valenza tecnologica in ambito difesa e sicurezza nazionale”), per il 2025 ci sono 71,7 milioni.

Il 7421 (“Interventi per lo sviluppo delle attività industriali ad tecnologia dei settori aeronautico ed aerospazio in ambito difesa e sicurezza nazionale”) con 1.160,1 milioni per quest’anno. E infine il 7485 (“Interventi per lo sviluppo e l’acquisizione delle unità navali della classe FREMM”), con 1.038,7 milioni per il 2025.

Per quanto una puntuale definizione di queste risorse non potrà che arrivare attraverso le indicazioni contenute nel DPP, a grandi linee si può ragionevolmente ipotizzare che la disponibilità per il 2025 dovrebbe essere intorno ai 2.967 milioni contro i 1.807,7 milioni dello scorso anno.

Un vistoso aumento di 1.100 milioni che interrompe il trend decrescente degli ultimi anni e che va a rafforzare gli analoghi aumenti all’interno del bilancio del Ministero della Difesa. In definitiva, per il 2025, il totale dei fondi complessivamente assegnati all’Investimento (Ministero Difesa più MIMIT) potrebbe così attestarsi intorno ai 12 miliardi, una cifra ben superiore a quella dell’anno scorso, che era stata pari a 9.311,2 milioni.

In questo senso, è dunque da evidenziare che la progressione è davvero notevole: giusto per dare un riferimento, nel 2019 il livello di risorse nel complesso disponibili era stato pari ad appena 4.316,1 milioni. Questo significa che nel giro di poco più di 5 anni, le risorse per l’Investimento sono quasi triplicate!

Con prospettive non meno interessanti non solo a breve termine ma anche per diversi lustri a venire.

Considerando infatti gli stanziamenti provenienti dai cosiddetti “fondoni” quindicennali introdotti dalla Legge di Bilancio del 2017 e poi con i successivi interventi sul “Fondo relativo all’attuazione dei programmi di investimento pluriennale per le esigenze di difesa nazionale” introdotto con la Legge di Bilancio del 2021, alla fine si stima che saranno quasi 170 i miliardi resi disponibili tra il 2017 e il 2039 per gli investimenti tra Difesa e MIMIT.

Foto: Difesa.it, Edoardo Govoni e Giorgio Arra