Le competenze dell’Organo Straordinario di Liquidazione

Una recente sentenza del Tar Sicilia, sez. di Catania, 9 dicembre 2024, n. 4047, è intervenuta sul punto, ma prima servono delle necessarie premesse.

1.- Il riparto di competenze tra Organo Straordinario di Liquidazione e organi ordinari del Comune

Chi è competente ad adottare l’acquisizione sanante, ex 42 bis del TU 327/2001, durante il regime di dissesto, se il fatto dell’occupazione senza titolo sia intervenuto in epoca antecedente? L’Organo Straordinario di Liquidazione (ODL) o il Consiglio Comunale?

Dopo la deliberazione dello stato di dissesto finanziario, occorre infatti distinguere:

-i debiti di competenza della gestione ordinaria, di competenza degli organi istituzionali dell’ente e perciò azionabili dai creditori con le procedure ordinarie, e

-i debiti di competenza della gestione liquidatoria, rientranti nella massa passiva di competenza dell’OSL e, pertanto, non passibili di esecuzione coattiva ai sensi dell’art. 248 TUEL.

2.- I due orientamenti in giurisprudenza

La natura giuridica del provvedimento acquisitivo, che -come noto- non ha valore meramente dichiarativo ma costitutivo, ha portato la giurisprudenza dinanzi a due diversi orientamenti:

2a.- L’orientamento formale

Quest’orientamento privilegia l’aspetto contabile, dunque non si accerta un debito preesistente, ma lo si determina in quel momento.

L’espressione “fatti ed atti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato”, utilizzata dal legislatore nell’art. 252 comma 4 del d.lgs. n. 267/2000 per individuare la competenza dell’organo straordinario di liquidazione, farebbe richiamo ad “un concetto formale, pecuniario e, per così dire, contabile di debito”.

Di conseguenza, la competenza ad adottare il provvedimento di acquisizione sanante, nonché gli ulteriori atti contabili di effettiva liquidazione e pagamento del debito correlato, spetterebbe agli organi istituzionali dell’Ente e quindi alla gestione ordinaria (Consiglio di Stato, IV, ord. 22 luglio 2019 n. 5139, CGA 31 luglio 2017 n. 367).

Questa interpretazione trae fondamento nell’art. 5 del decreto legge 80/2004, convertito dalla legge 140/2004, secondo cui i debiti correlati ad ‘atti e fatti di gestione’ precedenti rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione solo “se accertati”.

Il legislatore non avrebbe dunque attribuito all’OSL i debiti ancora in via di accertamento, dando rilievo non al momento in cui il fatto si è verificato bensì “al successivo momento in cui la posizione debitoria del Comune, intesa come posta passiva di carattere pecuniario, sia divenuta certa, liquida ed esigibile”.

E, proprio la natura giuridica del provvedimento ex art. 42 bis del D.P.R. 327/2001, ben si presterebbe a questa interpretazione, poiché il provvedimento di acquisizione sanante, adottato dopo la dichiarazione di dissesto (ossia dopo il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato), in forza della sua natura costitutiva, non accerterebbe un debito preesistente ma, piuttosto, lo determinerebbe ex novo, quantificandone anche l’ammontare.

Questa interpretazione renderebbe inapplicabile il divieto, contenuto nell’art. 248 comma 2 del testo unico degli enti locali, di intraprendere o proseguire azioni esecutive a carico dell’Ente per debiti correlati alla procedura liquidatoria.

2b.- L’orientamento sostanziale

Questo orientamento dà rilevanza al fatto generatore dell’obbligazione, cioè l’occupazione del suolo fonte di un illecito permanente.

E’ quello fatto proprio dal Consiglio di Stato, in composizione Plenaria, e che attribuisce all’OSL la competenza ad adottare sia il provvedimento di acquisizione sanante che i conseguenti atti di liquidazione.

I giudici prescindono dal momento in cui il debito è sorto contabilmente, quale posta passiva pecuniaria, piuttosto fanno richiamo al momento in cui si è verificato il “fatto o atto” originario.

Secondo l’Adunanza Plenaria, con le pronunce n. 15 del 2020 e n. 1 del 2022, rientrano nella competenza dell’O.S.L. non solo le poste passive già contabilizzate alla data della dichiarazione di dissesto, ma “anche tutte le svariate obbligazioni che, pur se stricto jure sorte in seguito, costituiscano comunque la conseguenza diretta e immediata di atti e fatti di gestione pregressi alla dichiarazione di dissesto”.

E dunque, “non solo il debito viene imputato al bilancio della gestione liquidatoria sotto il profilo amministrativo – contabile, e non a quello della gestione ordinaria, ma anche la competenza amministrativa ad emanare il provvedimento che costituisce il titolo di spesa deve essere attribuita al Commissario liquidatore, in quanto è quest’ultimo soggetto che deve costituire la relativa partita debitoria del bilancio da lui gestito”.

La competenza dell’OSL sarebbe coerente con la finalità della normativa sul dissesto finanziario, preordinata al ripristino degli equilibri di bilancio degli enti locali in crisi, mediante un’apposita procedura di risanamento, delineando una netta separazione di compiti e competenze tra la gestione passata e quella corrente.

E quest’ultima sarebbe pregiudicata se in essa confluissero anche debiti imputabili alla gestione “fallimentare” che ha portato alla dichiarazione di dissesto.

Le disposizioni esaminate avrebbero dunque inteso concentrare, in capo alla gestione straordinaria, tutte le poste debitorie comunali, causalmente e funzionalmente correlate a scelte e condotte gestionali anteriori al dissesto, a prescindere dalla relativa qualificazione giuridica, dall’eventuale sopravvenienza al dissesto e dall’intervenuta emanazione, in proposito, di pronunce giurisdizionali

3.- L’orientamento intermedio e la recente pronuncia del Tar Catania

Nonostante l’intervento della Plenaria del Consiglio di Stato, il Tar Sicilia e il Tar Campania hanno aderito ad una soluzione intermedia e, in parte, differente dai due orientamenti esaminati.

La recente sentenza del Tar Sicilia-Catania, 9 dicembre 2024 n. 4047, distingue la competenza amministrativa, sulla scelta di acquisire o restituire il bene, attribuita alla gestione ordinaria e la competenza contabile, di “liquidazione del titolo di spesa”, dell’OSL.

Ciò perché:

-gli organi istituzionali devono occuparsi del “futuro” dell’ente, attraverso la gestione ordinaria, mentre
-gli organi di liquidazione devono gestire “il passato” procedendo a ripianare il pregresso indebitamento.

La scelta dell’Amministrazione di restituire il bene, previa sua riduzione in pristino stato, ovvero di acquisirlo in base all’art. 42 bis citato, riguarda la gestione “futura” dell’ente, vista la natura discrezionale della scelta amministrativa di procedere all’acquisizione sanante, che richiede che siano “valutati gli interessi in conflitto”.

Allo stesso modo, è stato osservato che “l’amministrazione è chiamata ad assumere preliminarmente una decisione frutto di un giudizio di natura discrezionale non riconducibile alla mera liquidazione di crediti di natura patrimoniale (derivanti o meno da titolo giudiziario) né consistente nella diretta emanazione di un atto amministrativo che contempli il titolo di spesa, rispetto alla quale il dissesto dell’ente non può determinare effetti preclusivi” (T.A.R. Sicilia-Palermo, V, 18 marzo 2024 n. 997) .

L’attribuzione della competenza ad adottare tale scelta discrezionale in capo al Consiglio Comunale è dunque giustificata, secondo i giudici siciliani, dalla natura “esclusivamente tecnico contabile” dell’attività posta in essere dall’O.S.L. che, in quanto tale, è priva dei connotati della discrezionalità amministrativa.

Anche i giudici del Tar Campania hanno osservato che l’organo straordinario di liquidazione “sarà eventualmente competente all’esito della scelta discrezionale (tra la restituzione e l’acquisizione) che il Comune deve tutt’ora compiere e dai cui dipendono anche la natura e l’entità delle conseguenti obbligazioni, di facere e di dare, queste ultime sole di competenza, anche amministrativa, della commissione di liquidazione” (TAR Campania-Napoli, V, 30 giugno 2023 n. 3950).

Quest’orientamento giurisprudenziale prospetta, dunque, un dualismo di competenze (amministrativa e contabile), vista la diversa natura delle scelte adottate dalla gestione ordinaria rispetto a quelle dell’organo liquidatore che opererebbe solo “mere valutazioni di ordine tecnico contabile in sede di ricognizione della situazione debitoria dell’Ente”.

Ed è sulla scia di questi interventi giurisprudenziali che i giudici del Tar Sicilia-Catania, sent. del 9 dicembre 2024 n. 4047, accolgono il reclamo presentato dal Comune di Catania avverso la determinazione del Commissario ad acta che imputava gli oneri di pagamento conseguenti alla decisione amministrativa di acquisire il bene occupato allo stesso ente locale.

La decisione “di voler spontaneamente avviare la procedura di cui all’art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001” – chiariscono i giudici – “appare irrilevante, in quanto l’ intenzione di adempiere non si pone in contraddizione con l’obbligo di osservare la disciplina vigente in tema di corretta imputazione dei relativi oneri finanziari” da attribuire alla competenza dell’Organismo Straordinario di liquidazione