Il terzo mandato dei presidenti di regione è una storia di incoerenze lunga vent’anni

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Dopo che il governo ha impugnato la legge della Campania che consentiva al presidente uscente della regione Vincenzo De Luca di ricandidarsi anche oltre il termine dei due mandati consecutivi, nella politica italiana si è esasperata una discussione che va avanti da mesi: quella che riguarda appunto l’esistenza del limite dei due mandati per i presidenti di regione.

Non è solo una questione che riguarda De Luca, che è del PD, ma anzi interessa anche molti presidenti di regione di centrodestra, soprattutto al Nord: il veneto Luca Zaia è stato il più determinato nel criticare la scelta del governo, sostenuto anche dai suoi colleghi in Lombardia e Friuli Venezia Giulia, Attilio Fontana e Massimiliano Fedriga, leghisti come lui. A questo fronte trasversale, che vede coinvolto anche se meno direttamente il presidente piemontese Alberto Cirio, di Forza Italia, si è poi unito il sindaco di Milano Beppe Sala, che ha esteso lo stesso ragionamento ai limiti di mandato previsti anche per i sindaci.

Giorgia Meloni ha un interesse politico evidente nel voler mantenere il limite dei due mandati: impedendo a Zaia di ricandidarsi, la presidente del Consiglio consolida la possibilità che sia il suo partito Fratelli d’Italia a esprimere per il 2025 il candidato della destra in una regione importante come il Veneto. In caso di elezione sarebbe anche il primo presidente di regione espresso da Fratelli d’Italia nel Nord. La polemica intreccia dunque interessi politici a questioni istituzionali e dubbi di interpretazioni delle norme: su questi si dovrà esprimere la Corte costituzionale analizzando il ricorso presentato dal governo contro la legge campana.

La sentenza della Corte, prevista per la seconda metà di aprile, servirà non solo a chiarire i termini di questa polemica, ma a dirimere una questione che è piuttosto dibattuta anche sul piano giuridico: fin dall’inizio la norma sul limite dei mandati ha posto dei dubbi sulla sua interpretazione, è stata applicata nel corso degli anni in modo diverso dalle varie regioni e talvolta aggirata più o meno esplicitamente.

Per certi versi, anzi, la norma sul limite dei mandati nacque già in mezzo a una certa ambiguità. Fu introdotta nel luglio del 2004, con una legge approvata da una maggioranza trasversale su proposta del governo di centrodestra di Silvio Berlusconi: uno dei responsabili della proposta fu il ministro per le Riforme istituzionali, Umberto Bossi, leader della Lega Nord, cioè dello stesso partito che oggi con maggiore fermezza condanna questa norma (partito che nel frattempo ha tolto il “Nord” dal nome).

La legge definì meglio alcuni aspetti di una precedente riforma costituzionale che nel 1999 aveva introdotto in maniera definitiva l’elezione diretta dei presidenti di regione. Fino ad allora, e dal 1970, i presidenti delle giunte regionali erano stati indicati dai consiglieri regionali eletti con un voto proporzionale indirizzato ai partiti molto più che ai candidati. Con la riforma del 1999 i cittadini cominciarono a votare il proprio presidente, che aveva così un’investitura popolare diretta e un mandato più solido rispetto a prima.

Contestualmente a questa scelta, però, si pose il problema di delimitare meglio i poteri dei presidenti. Così nel 2004 fu approvata al termine di un iter abbastanza complesso una legge che, tra le altre cose, introdusse il limite dei due mandati. Lo fece però in una maniera un po’ contorta, che negli anni contribuì a legittimare le interpretazioni più varie.

La proposta iniziale del governo non prevedeva alcun limite di mandato. Il Senato poi si interrogò su questa eventualità, pur nella consapevolezza che bisognava agire nel rispetto dell’autonomia regionale riconosciuta dalla Costituzione. Si stabilì dunque che le regioni potessero sì dotarsi di una propria legge elettorale, ma che questa dovesse comunque rispettare alcuni «principi fondamentali», tra cui la «previsione della eventuale limitazione del numero dei mandati consecutivi del presidente della giunta regionale eletto direttamente». Veniva usato un termine un po’ vago come previsione, e per di più eventuale, senza che il numero massimo dei mandati consecutivi – due? tre? cinque? – fosse indicato. Ogni regione avrebbe insomma dovuto e potuto fare come voleva.

La Camera modificò però questo passaggio, ritenuto al tempo stesso troppo vago e troppo invadente rispetto all’autonomia delle regioni. Dopo una discussione piuttosto accesa, si arrivò a un accordo che soddisfaceva i partiti di vari schieramenti, cioè quello di imporre un limite di mandati per i presidenti di regione. Tutti furono piuttosto d’accordo: sia nel centrodestra (intervennero per esempio in tal senso Nuccio Carrara, di Alleanza Nazionale, e Giampiero D’Alia, dell’UDC), sia nel centrosinistra, dove si pronunciarono a favore del limite Riccardo Marone dei DS e Gianclaudio Bressa della Margherita. Quest’ultimo denunciò il «rischio di avere presidenti o governatori di regioni a vita» e sostenne la necessità di «evitare che si possa scadere in forme di presidenzialismo imperiale».

Alla fine il limite dei due mandati fu introdotto in modo un po’ surrettizio e intricato: fu infatti annoverata tra i casi di «ineleggibilità» la «previsione di non immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato consecutivo del presidente della giunta regionale eletto a suffragio universale». Sul piano normativo fu un compromesso non molto solido, che tra l’altro lasciò il dubbio se il limite dei due mandati avesse davvero a che fare con «l’ineleggibilità» e non, come bisognerebbe di fatto più correttamente considerare, con l’«incandidabilità» (la prima condizione prevede che il candidato possa rimuovere la ragione che impedisce la sua elezione, tipo un conflitto d’interessi o un’altra carica incompatibile con la nuova, la seconda condizione vieta a prescindere che chi ha appena svolto due mandati consecutivi possa ricandidarsi). La norma comunque venne approvata dalla Camera e poi di nuovo dal Senato.

Su questa norma il centrodestra entrò un po’ in difficoltà. Molti dei presidenti di regione più critici – il lombardo Roberto Formigoni, il piemontese Enzo Ghigo, il pugliese Raffaele Fitto – erano dello stesso schieramento politico del governo di Berlusconi che aveva proposto la legge. Alcune di queste contraddizioni rivelano incoerenze ancora più evidenti se si paragonano le posizioni di allora a quelle di oggi. Fitto, per esempio, oggi commissario europeo e dirigente di Fratelli d’Italia, protestò col governo dicendo che «se una persona ha amministrato bene anche per due mandati può continuare a farlo. Non può essere una legge a stabilire se potrà proseguire o meno, ma soltanto gli elettori». Usò insomma, l’8 ottobre del 2003, le stesse tesi sostenute oggi da Zaia e dagli altri leghisti che si battono contro l’orientamento di Fratelli d’Italia.

Raffaele Fitto, ministro per gli Affari regionali, con il presidente della regione Lombardia Roberto Formigoni alla Festa regionale del PdL, il 7 ottobre 2010 a Torino (DI MARCO/ANSA)

Il governo se la cavò in maniera un po’ pilatesca, cioè cercando di non prendere posizione. Ufficialmente espresse perplessità su una legge che la sua stessa maggioranza voleva votare e si rimise al parere del parlamento. Il sottosegretario alle Riforme istituzionali, Aldo Brancher, intervenne in Senato il 20 aprile del 2004 dicendo che c’era «il serio rischio di incostituzionalità della norma» e che il governo aveva «forti perplessità» proprio sulla «conformità costituzionale» dell’introduzione del limite dei mandati.

Segnalò poi una possibile interpretazione che ancora oggi, a oltre vent’anni di distanza, è di fatto l’appiglio a cui si aggrappa De Luca per sostenere il suo diritto a ricandidarsi per un terzo mandato consecutivo: Brancher sostenne in sostanza che, per come era stata scritta, la norma statale doveva essere recepita dalle singole regioni, altrimenti non avrebbe avuto efficacia.

Al di là delle disquisizioni di diritto, un po’ tutti i gruppi parlamentari concordarono su un punto piuttosto semplice: avendo introdotto l’elezione diretta dei presidenti di regione, che dunque possono decadere solo se anche il Consiglio regionale viene sciolto e che pertanto hanno un notevole potere personale, era necessario introdurre un contrappeso che ne limitasse la possibilità di restare in carica troppo a lungo. Per questo la condizione dei presidenti di regione italiani è anomala rispetto a quelli che possono essere considerati i loro omologhi europei: in Germania o in Spagna, per esempio, i “ministri presidenti” dei Lander o i presidenti delle Comunità autonome non hanno limiti di mandato, ma non vengono eletti direttamente, e dunque la loro permanenza in carica dipende dalla volontà politica dei partiti che li sostengono.

In ogni caso, viste le premesse precarie su cui era nata la legge, questa si è prestata a distorsioni e applicazioni differenti. La Lombardia e l’Emilia-Romagna per esempio stabilirono che nel computo dei mandati non andavano considerati quelli che erano stati svolti prima dell’introduzione della legge del 2004 e quelli che non erano avvenuti attraverso l’elezione diretta: e dunque, con questo discutibile espediente, nel 2010 sia Formigoni del centrodestra – che era in carica dal 1995 – sia Vasco Errani del centrosinistra – che era in carica dal 1999 – si ricandidarono e vennero eletti rispettivamente per un quarto e per un terzo mandato consecutivo.

– Leggi anche: Il Veneto, l’Italia e Luca Zaia in mezzo

In tempi più recenti anche il Veneto ha trovato il modo di aggirare la norma. Nel maggio del 2018 il Consiglio regionale, su iniziativa di Zaia e della Lega, approvò una nuova legge elettorale che di fatto fece ripartire il conteggio dei mandati, consentendo così a Zaia, che era già al suo secondo mandato e in carica dal 2010, di ricandidarsi ed essere rieletto nel 2020 per la terza volta consecutiva. In modo simile il Consiglio regionale piemontese, sempre su iniziativa del centrodestra, nel luglio del 2023 ha approvato una nuova legge elettorale che stabilisce che l’incandidabilità di chi ha già ricoperto per due volte consecutive il mandato di presidente si applica «a decorrere dalla XII legislatura», cosicché l’attuale presidente Cirio, già al secondo mandato, potrebbe ricandidarsi nel 2029.

È anche a questi precedenti che si richiama De Luca per protestare contro l’impugnazione della sua legge da parte del governo Meloni, chiedendosi insomma come mai solo questa volta, nel caso della Campania, si sia deciso di ricorrere alla Corte costituzionale. De Luca in ogni caso ha contestato il divieto alla sua ricandidatura con un argomento giuridico: affermando che la norma del 2004 non è «autoapplicativa» e che serve che venga recepita dalle singole regioni perché entri in vigore. Per questo la Campania l’ha recepita il 5 novembre scorso, specificando che «ai fini dell’applicazione della presente disposizione, il computo dei mandati decorre da quello in corso di espletamento alla data di entrata in vigore della presente legge». È lo stesso cavillo a cui altri si sono appigliati prima di lui.

Per il governo invece la norma non va recepita e si applica a prescindere, quindi il conteggio dei mandati parte dal 2004 in ogni caso. Anche in questo caso l’incoerenza è notevole. Il governo nazionale guidato dalla leader di Fratelli d’Italia considera incostituzionale una legge campana che è sostanzialmente analoga a quella approvata un anno e mezzo fa da un Consiglio regionale – quello del Piemonte – di cui Fratelli d’Italia è partito di maggioranza relativa: all’epoca quella norma fu considerata perfettamente legittima dalla stessa Meloni.

È comunque su questo aspetto che la Corte costituzionale dovrà esprimersi: se la legge del 2004 sia autoapplicativa oppure no. La sentenza che arriverà entro la fine di aprile varrà dunque a chiarire una volta per tutte una questione che va avanti da più di vent’anni, e su cui finora sono mancati riferimenti definitivi.

Nella discussione sul mandato dei presidenti di regione si citano spesso due sentenze della Corte (la 60 del 2023 e la 196 del 2024) che hanno ribadito l’assoluta costituzionalità del limite dei due mandati consecutivi per i sindaci, e bocciavano le iniziative delle regioni Sardegna e Liguria per superare o rimettere in discussione questo principio. Ma si trattava, appunto, del mandato dei sindaci. Anche se è verosimile che la Corte adotti un orientamento analogo sui presidenti di regione, non è del tutto scontato.